Секретаріат Кабінету Міністрів України спільно з проєктом ЄС «Підтримка ЄС комплексної реформи державного управління в контексті процесу вступу до ЄС» (EU4PAR Фаза ІІІ) провели експертну зустріч, присвячену майбутній системі оцінки впливу політик в Україні. У центрі дискусії були сфера застосування оцінки та принцип пропорційності – які впливи мають оцінюватися, як визначати необхідність поглибленого аналізу, у якому форматі представляти його результати та якою може бути нормативна основа оновленої системи.
Зустріч стала продовженням експертного обговорення майбутньої системи оцінки впливу. Під час попередньої дискусії учасники зосередилися на проблемах чинних підходів та на тому, що необхідно змінити, аби оцінка впливу стала дієвим інструментом формування політики й підготовки рішень, а не формальною процедурою. Цього разу робота була зосереджена на конкретних елементах майбутньої системи та можливих підходах до їх побудови.
На початку зустрічі керівник EU4PAR Угіс Сікс наголосив: сьогодні в Україні існують різні види оцінок, однак вони не утворюють цілісної системи, а отримана в результаті аналізу інформація не завжди стає частиною процесу формування політики та прийняття рішень.
«Важливо побудувати систему, яка дійсно працює в процесі прийняття рішень: забезпечує зв’язок між визначеними цілями, напрацьованими пропозиціями та використанням цієї інформації під час ініціювання і прийняття рішень», – зазначив він.
За словами Угіса Сікса, формальність є одним із ключових ризиків для майбутньої системи. Тому важливо визначити практичний механізм, який спонукатиме використовувати більше доказів під час розроблення політик, а не лише виконувати встановлені процедурні вимоги.
Оксана Романишин, експертка EU4PAR, пояснила запропоновану логіку скринінгу впливів. На початку роботи над політикою розробник міг би використовувати спільну рамку – чекіст – як методологічну основу, що допомагає визначити потенційно релевантні впливи. Після цього – збирати необхідні дані, аналізувати ситуацію та прогнозувати можливі наслідки різних варіантів рішення. Йдеться саме про ex ante оцінку – прогнозування майбутнього впливу до прийняття рішення, а не про ex post оцінювання вже здійсненого впливу.
Такий підхід має допомогти відійти від ситуації, коли для різних типів актів формально оцінюється велика кількість впливів, а в документах зрештою зазначається, що рішення не має впливу ані на бюджет, ані на соціальні чи інші показники.
Значна частина дискусії стосувалася принципу пропорційності: як визначити, коли достатньо базової оцінки, а коли політика потребує поглибленого аналізу. Серед можливих критеріїв учасники називали масштаб потенційного впливу, кількість людей або суб’єктів, яких зачепить рішення, бюджетні витрати та потенційні вигоди для бізнесу і громадян, стратегічне значення політики, її зв’язок із державними пріоритетами, а також можливі значні чи незворотні наслідки. Водночас звучала думка, що масштаб впливу не завжди можна достовірно визначити до проведення самої оцінки, тому система не має спиратися лише на один критерій.
Обговорювали і можливість зовнішнього «тригера» для поглибленого аналізу. Первинне рішення щодо необхідного рівня оцінки може приймати розробник, однак воно має підлягати перевірці. Сигналом про необхідність глибшого аналізу також можуть бути аргументовані зауваження інших органів або зацікавлених сторін.
Окремо учасники працювали над переліком впливів, які має охоплювати оцінка. Серед питань, що пропонувалося враховувати в базовому аналізі: вплив на державний бюджет і макроекономічні показники, процес вступу України до ЄС, оборону та безпеку.
Водночас дискусія показала необхідність точніше сформулювати низку інших критеріїв. Зокрема, поняття впливу на економіку може бути надто широким, натомість вплив на конкуренцію – більш конкретним. Щодо цифровізації пропонувалося оцінювати, зокрема, чи враховує політика сучасні цифрові інструменти. Також обговорювали правову визначеність, корупційні ризики, адміністративне навантаження, соціальні наслідки та необхідність враховувати не лише безпосередній, а й довгостроковий вплив рішень.
Угіс Сікс звернув увагу і на необхідність розмежовувати власне впливи політики та ризики, пов’язані з її реалізацією. Водночас, за його словами, у системі можуть бути визначені обов’язкові критерії, але вони мають застосовуватися з урахуванням контексту конкретної політики, а не механічно в усіх випадках.
Ще одне практичне питання – як представляти результати оцінки, щоб, з одного боку, забезпечити достатню аналітичну глибину, а з іншого – не створити дублювання інформації в різних документах.
Учасники розглянули дві можливі моделі:
- Перша – передбачає єдиний аналітичний документ для всіх політик, до якого за потреби поглибленої оцінки додаються відповідні дослідження, дані та інші матеріали. Така модель дає більше гнучкості у виборі методів аналізу та зменшує дублювання.
- Друга – передбачає базову аналітичну записку та окремий стандартизований документ для поглибленої оцінки. Її перевагою може бути більша уніфікованість вимог і можливість вибудувати стандартизований контроль якості, водночас вона створює ризик повторення тієї самої інформації в кількох документах.
Окремий блок дискусії стосувався нормативної рамки майбутньої системи. Серед можливих підходів учасники розглядали внесення змін до чинного законодавства, зокрема законів України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», «Про публічні консультації» та «Про правотворчу діяльність», а також Регламенту Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України. Інша озвучена модель – врегулювати оцінку впливу окремим законом, який встановлював би спільні правила для різних видів оцінки. Окремо порушувалося питання відповідальності за недотримання встановлених процедур, без якої навіть якісно виписані вимоги ризикують залишитися декларативними.
Обговорення також показало низку питань, які потребують подальшого опрацювання: хто має перевіряти рішення розробника про необхідний рівень оцінки; як встановити достатньо чіткі критерії поглибленого аналізу і водночас не перевантажити процес; як враховувати термінові рішення, зокрема в умовах воєнного стану; як уникнути дублювання аналітичних документів та забезпечити достатню спроможність державних органів проводити якісний аналіз.
Ця зустріч є частиною серії експертних обговорень, результати яких мають стати основою для формування концепції оновленої системи оцінки впливу. Наступні дискусії планується присвятити оцінці депутатських законопроєктів та можливості їх включення до спільної рамки, а також інституційній архітектурі майбутньої системи – розподілу ролей, забезпеченню якості та спроможності відповідальних органів.
