Автор: Джачінто Кананеа (Giacinto della Cananea), професор адміністративного права в Університеті Бокконі в Мілані.
Оригінал статті за посиланням.
Останні роки відзначилися посиленим інтересом до національного законодавства щодо адміністративної процедури.
Законодавство про адміністративну процедуру в Європі є цікавим щонайменше з двох причин: по-перше, чому загалом виникла у ньому потреба, і по-друге, які є відмінності та спільні стандарти в законах країн Європи.
Хоча французьке адміністративне право має особливе значення для інших правових культур (як у Європі, так і в Латинській Америці), дві інші європейські країни стали лідерами у становленні законодавства про адміністративну процедуру: Іспанія в 1889 році та Австрія в 1925 році.
Особливе значення австрійської версії полягало в її поширенні на Центральну та Східну Європу. Австрійську модель наслідували Чехословаччина та Польща в 1928 році, а також Югославія в 1930 році.
Після прийняття Закону про адміністративну процедуру США в 1946 році, дві інші групи європейських країн прийняли законодавство щодо адміністративної процедури. Деякі з них не були ліберальними демократіями, включаючи Угорщину в 1956 році та Іспанію в 1958 році за авторитарного режиму Франсіско Франко.
Інші були ліберальними демократіями, зокрема Норвегія в 1967 році, Німеччина в 1976 році, Данія в 1985 році та Швеція в 1986 році.
У кожен із цих періодів законодавства країн щодо адміністративної процедури варіювалися. Деякі законодавці мали на меті посилити захист прав громадян, інші прагнули підвищити адміністративну ефективність. Ще інші намагалися збільшити політичний контроль над бюрократією.
Після 1989 року рух до законодавства про адміністративну процедуру поширився по всій Європі. Італія прийняла закон про адміністративну процедуру в 1990 році, Португалія в 1991 році, Нідерланди в 1994 році та Франція в 2015 році.
Сьогодні у 24 з 27 держав-членів ЄС є законодавство щодо адміністративної процедури. Існування загального законодавства щодо адміністративної процедури стало правилом, а не винятком.
Водночас очевидною є неоднорідність законодавства про адміністративну процедуру.
У деяких випадках, особливо у східноєвропейських країнах, таких як Боснія, Латвія, Польща, Сербія та Словенія, метою було прийняття всеосяжного кодексу справедливої та ефективної адміністративної процедури з кількома сотнями положень. В інших країнах, включаючи Італію та Нідерланди, законодавство натомість визначає лише загальні принципи та правила.
Існування таких різних типів законодавства може свідчити про відсутність спільних стандартів у адміністративній процедурі. Але щоб краще зрозуміти, чи існують все ж таки такі спільні стандарти, необхідно розглянути зміст законодавства про адміністративну процедуру та провести фактичний аналіз.
Таке дослідження змісту законодавства про адміністративну процедуру показує, що, принаймні з точки зору законодавства, існують певні спільні та пов’язані елементи: а саме, право бути почутим та обов’язок надавати обґрунтування у випадку негативного рішення.
Ще одним спільним аспектом адміністративного права є процес, за яким органи приймають рішення. Багато національних законів, більш-менш дослівно, відтворюють принцип audi alteram partem: «вислухай іншу сторону». Інші національні закони розглядають право бути почутим як основу для низки процесуальних прав, таких як доступ до документів та правова допомога.
Подібним чином обов’язок надавати обґрунтування визнається та захищається скрізь, принаймні у своїй основній формі — тобто щодо рішень, які негативно впливають на особу. Іноді законодавством встановлюються більш високі стандарти. У Нідерландах, наприклад, рішення «має базуватися на належних підставах».
Однак не всі процедурні порушення призводять до визнання адміністративних дій недійсними. Визнання недійсності зазвичай відбувається лише щодо тих процедурних помилок, які визначають остаточний результат адміністративного рішення. Таким чином, особам, можливо, доведеться покладатися на інші правові джерела для забезпечення захисту своїх прав, включаючи конституційні положення, законодавство ЄС і Європейську конвенцію з прав людини.
Зрештою, очевидно, що законодавство про адміністративну процедуру має суміш спільних і різних елементів. Ця комбінація робить порівняльні юридичні дослідження адміністративної процедури одночасно цікавими та важливими.
Значення для України
Віктор Тимощук, к.ю.н., заступник голови Правління ЦППР, експерт EU4PAR зауважив, що в більшості країн Східної Європи для регулювання адміністративної процедури використовується німецька доктрина. Україна не є винятком: закони, що регулюють адміністративну процедуру в Латвії, Естонії, Грузії та Вірменії, а також інших країнах – мають німецьке походження.
“Основною ознакою цього є те, що все регулювання базується на визначальній ролі категорії та доктрині адміністративного акта. Однак, попри спільні принципи та підходи, закони різних країн суттєво відрізняються за структурою, стилем і обсягом. Наприклад, український Закон про адміністративну процедуру (ЗАП) має більше спільного з естонським чи латвійським, ніж із німецьким, якщо порівнювати структуру. Бо й закони цих країн як і український закон адаптований до національної практики, зосереджуючи увагу на простоті викладу норм та більшій зручності для користувачів.
Зокрема, українські правники прагнули створити закон, який був би зрозумілим та інструктивним, подібним до процесуальних кодексів. Тобто спочатку визначаються загальні положення, потім принципи, далі – учасники, і, зрештою, поетапний рух справи від подачі заяви (але пам’ятаємо, що ЗАП не лише про заяви), її реєстрації, підготовки, розгляду, прийняття рішень тощо.
Український закон також містить положення, яких немає в законі про адміністративну процедуру ФРН. Наприклад, у нас у ЗАП включено примусове виконання адміністративних актів, тоді як у Німеччині це регулюється окремим законом. Також саме у ЗАП у нас викладені положення про адміністративне оскарження, хоча у ФРН це частина судового процесуального кодексу (як етап досудового оскарження).
Це є наслідком української правової практики та потреб українських фахівців, держслужбовців і суддів.
Водночас основні принципи є практично незмінними у всіх країнах: право на участь (бути вислуханим, подавати докази), доступ до матеріалів справи, обов’язок органів мотивувати негативні рішення тощо. Ці принципи є фундаментальними як для України, так і для інших країн.
В Україні частина принципів викладена навіть більш детально та системно. Це пояснюється тим, що Україна йде останньою серед країн Європи, і може скористатися накопиченим досвідом. Ми отримали значну міжнародну експертну допомогу, яка сприяла формуванню цих принципів для ефективної роботи публічної адміністрації.
Окрім того, в 2005 році в Кодексі адміністративного судочинства вже були закріплені принципи для оцінки рішень суб’єктів владних повноважень, і ці принципи нині лягли в основу ЗАП, але були в ньому деталізовані.
Важливо наголосити на значущості принципів. Як зазначає український класик права Микола Іванович Козюбра, будь-який закон вже навіть на час його прийняття дещо застаріває, адже суспільні відносини є дуже динамічними і не можуть бути повністю охоплені законодавством. Тому саме принципи виступають мірилом, яке дозволяє шукати правильні рішення в складних ситуаціях, у тому числі – при прогалинах чи колізіях”, – сказав експерт.
