17 вересня відбулася зустріч-дискусія на тему «Обмеження дискреції депутатів та членів виконкомів, персональна відповідальність під час прийняття адміністративних актів: нова адміністративна процедура і судова практика». Учасниками стали керівництво, депутати, члени виконавчих комітетів Горохівської, Луцької, Миргородської, Пирятинської та Рожищенської міських рад – партнерських громад проєкту EU4PAR з комплексного впровадження Закону України «Про адміністративну процедуру».
Захід організовано в межах проєкту ЄС «Продовження підтримки комплексної реформи державного управління в Україні» (EU4PAR). Головною метою заходу було обговорення меж дискреції депутатів та членів виконавчих комітетів під час розгляду рішень, які є адміністративними актами.
Модерував дискусію експерт проєкту Віктор Тимощук.
Ірина Шелеп, експертка проєкту EU4PAR, представила загальну рамку та розкрила питання статусу місцевих рад та їхніх виконавчих комітетів як адміністративних органів, депутатів та членів виконкомів як їх посадових осіб в розумінні Закону України «Про адміністративну процедуру» (ЗАП), а саме:
- Місцева рада та її виконавчий комітет є колегіальними адміністративними органами під час підготовки і прийняття адміністративних актів, тобто рішень індивідуального характеру для вирішення конкретної справи та спрямованих на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов’язків окремої особи (осіб). Якщо ж приймаються нормативно-правові акти (наприклад, регламент ради), то місцева рада не є тут адміністративним органом.
- Депутати та члени виконавчих комітетів є посадовими особами / членами колегіального адміністративного органу, що діють у його складі, зокрема, проводять попередній розгляд питань, готують висновки та голосують на засіданнях.
- ЗАП використовує поняття «посадова особа адміністративного органу», яке відрізняється від «посадової особи місцевого самоврядування» згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування». Відповідно, члени виконавчих комітетів і місцеві депутати є посадовими особами адміністративного органу в розумінні ЗАП.
Ірина Шелеп також звернула увагу, що ЗАП чітко розмежовує прийняття нормативно-правових актів і адміністративних актів. Саме в другому випадку діють процедури і принципи адміністративного провадження, зокрема обґрунтованість рішень, заборона відступати від усталеної практики без належних підстав, забезпечення прав особи.
Під час обговорення експерти детально зупинилися на понятті дискреції. ЗАП визначає її як повноваження, яке завжди має наслідком вибір одного з можливих законних варіантів рішення. Однак цей вибір не є необмеженим. Дискреція повинна здійснюватися в межах, передбачених законом, та відповідати всім принципам адміністративної процедури. У випадку, коли особа має законне право, підтверджене документами, Рада або виконком повинні задовольнити це право, а дискреція може застосовуватися лише для вибору одного з варіантів рішення, що відповідають закону.
Окремим особливо цінним блоком заходу стала представлена практика адміністративного судочинства. Суддя Чернівецького окружного адміністративного суду Олег Анісімов та голова Волинського окружного адміністративного суду Віктор Валюх проінформували учасників про законодавчі новели та судову практику, зокрема щодо судового контролю за виконанням рішень та персональної відповідальності членів колегіальних органів за їх невиконання.
Олег Анісімов пояснив, що ЗАП «накладає» адміністративні стандарти на місцеві ради й виконкоми – рішення ради, які є адміністративними актами, мають прийматися і оскаржуватися за правилами ЗАП. Він наголосив, що депутат або член виконкому – це не лише «політичний діяч», а й посадова особа адміністративного органу, яка має відповідні обов’язки. Тому утримання від голосування чи відмова брати участь у розгляді адміністративної справи не звільняє депутата/члена виконкому від відповідальності.
Суддя розрізнив «обов’язок» і «дискрецію»: якщо закон дає тільки один варіант дії – це обов’язок; якщо кілька законних варіантів – дискреція (втім, дискреція не є необмеженою: вона має реалізовуватись у межах закону, з належним обґрунтуванням та послідовністю, з урахуванням обставин конкретної справи). Отже у випадках, коли закон або вже й судове рішення чітко вимагає ухвалення певного акту, дискреції немає, і депутати мають проголосувати «за».
Також він поінфомував, що тепер суди активно застосовують механізм контролю за виконанням рішень на підставі Кодексу адміністративного судочинства України. У разі, якщо депутат безпідставно утримується від голосування чи голосує «проти», коли рішення суду набрало чинності і не виконується, він може бути оштрафований. У таких випадках суд вже встановлював персональні штрафи депутатам та місцевим головам в розмірі від 60 до 120 тисяч гривень, і ця практика підтверджена апеляційними інстанціями.
Віктор Валюх акцентував, що невиконання рішень суду органами місцевого самоврядування є серйозною проблемою. Він навів приклади з практики, де суди застосовували як штрафи, так і інші заходи впливу, наголосивши, що судовий контроль – це не лише інструмент примусу, а й гарантія забезпечення верховенства права та захисту громадян. Віктор Валюх підкреслив: дискреція депутатів існує, але вона обмежена законом, а у випадку з виконанням рішень суду – взагалі відсутня.
За словами судді, механізм судового контролю за виконанням рішень виглядає наступним чином:
- Суд зобов’язує орган місцевого самоврядування подати звіт про виконання судового рішення.
- За потреби, якщо звіт незадовільний – суд вимагає індивідуальні звіти від кожного депутата чи члена виконкому.
- Якщо і це не дає результату – накладає персональні штрафи на депутатів чи інших осіб, що ухиляються від виконання судового рішення.
- У разі подальшого ігнорування виконання рішення суд встановлює нові строки, за потреби, повторно накладає санкції, доки рішення не буде виконано.
Віктор Валюх підкреслив: судовий контроль став реально дієвим інструментом – тепер рада чи інший колегіальний орган не може «сховатися» за колективною безвідповідальністю. Якщо рішення суду є – депутати/члени виконкому не мають права блокувати його політичними аргументами. Суд оцінює персональну поведінку кожного депутата, аж до аналізу відеозаписів сесій, щоб встановити, хто саме порушує обов’язок.
Підсумувала обговорення експертка проєкту EU4PAR Олена Гуленко. Вона систематизувала головні акценти:
- дискреційні повноваження – це повноваження, які надані адміністративному органу законом;
- дискреційні повноваження мають межі і не є свавільними;
- депутати і члени виконкомів не можуть уникати голосування під час розгляду адміністративних справ;
- за результатами розгляду справи адміністративний орган у межах своїх повноважень має прийняти адміністративний акт;
- неприйняття рішення в адміністративній справі має оцінюватися як протиправна бездіяльність;
- у випадках, коли закон або судове рішення вимагає ухвалити певне рішення, простір для розсуду відсутній;
- якщо у схожих випадках орган уже ухвалював позитивні рішення, то відступ без належного мотивування є порушенням;
- відмова у прийнятті рішення чи бездіяльність призводить до персональної відповідальності депутатів і членів виконкомів.
Експертка наголосила: ЗАП не позбавляє органи місцевого самоврядування автономії, але змушує діяти в межах закону і забезпечувати права громадян.
Учасники активно ставили запитання щодо практичних ситуацій – від відмов у земельних питаннях до затягування виконання судових рішень. Дискусія підтвердила, що проблематика є надзвичайно актуальною для громад, адже саме межі дискреції в діяльності місцевих рад і їх виконкомів є дуже чутливими питаннями у практиці органів місцевого самоврядування.
Відеозапис заходу доступний за посиланням.
