За участі експертів проєкту ЄС «Продовження підтримки комплексної реформи державного управління в Україні» (EU4PAR) відбувся круглий стіл щодо проєкту Закону «Про звернення», організований Центром громадянських свобод та Центром політико-правових реформ.
Захід мав за мету зібрати позиції громадськості, науковців і представників органів державної влади щодо змісту законопроєкту; визначити, які саме зміни ще доцільно внести до тексту перед його остаточним ухваленням; і водночас пояснити суспільству логіку трансформації інституту звернень у зв’язку з набранням чинності Законом України «Про адміністративну процедуру».
Учасники круглого столу обговорили ключові положення законопроєкту №11082 «Про звернення», підготовленого до другого читання, його узгодженість із Законом України «Про адміністративну процедуру», а також ризики збереження подвійного регулювання інституту звернень. Окрему увагу було приділено колу суб’єктів, на яких поширюється обов’язок розгляду звернень, процедурним гарантіям для заявників і недопущенню надмірної формалізації права на звернення.
Віктор Тимощук, заступник голови правління Центру політико-правових реформ, с.н.с. Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України, експерт проєкту «EU4PAR», наголосив, що ключова причина ухвалення нового закону «Про звернення» полягає не в бажанні обмежити право громадян, а в системній зміні всієї моделі публічно-правових, зокрема й адміністративних, відносин після набрання чинності Законом «Про адміністративну процедуру». З 15 грудня 2023 року ЗАП офіційно перебрав розгляд заяв і скарг громадян, забезпечивши значно вищі процедурні гарантії: право бути вислуханим, доступ до матеріалів справи, обов’язок органу ухвалити мотивоване рішення.
Зважаючи на це, збереження у новому законі елементів «квазіскаргових» механізмів виглядає проблематично. Зокрема, це стосується збереження норми про можливість оскарження відповіді на звернення пропозиційного характеру. Така конструкція створює ілюзію процедури там, де за своєю природою не може бути правового результату, і водночас поглинає суттєві публічні ресурси, які варто використовувати з більшою ефективністю. Якщо орган влади лише надає відповідь на пропозицію або рекомендацію, то оскарження цієї відповіді не веде до вирішення справи по суті і не має чітких правових наслідків.
Ірина Шелеп, експертка проєкту EU4PAR, акцентувала увагу на ризиках надмірного ускладнення процедур подання та розгляду звернень. Вона зазначила: навіть добре виписані законодавчі норми можуть втратити сенс, якщо вони створюють зайві бар’єри на етапі подання звернення. Новий закон має бути орієнтований не лише на юридичну коректність, а й на реальну доступність. Він не повинен перетворювати звернення на спрощену адміністративну процедуру або технічний бюрократичний механізм, а має зберегти його як живий і доступний канал діалогу між людиною і державою.
Ірина Бойко, експертка проєкту «EU4PAR», акцентувала увагу на логіці розмежування законодавства про звернення та про адміністративну процедуру. Саме Закон «Про адміністративну процедуру» дозволив впорядкувати правову матерію, яка роками залишалася хаотичною. Вона звернула увагу на те, що чинний Закон «Про звернення громадян» ще з 1996 року оперує нечіткими і суперечливими визначеннями. Зокрема, поняття «заяви» в ньому фактично має кілька різних значень, що створює плутанину як для громадян, так і для органів влади.
Ірина Бойко підкреслила, що саме урядова редакція найбільш послідовно розмежовувала сфери дії двох законів – про звернення та про адміністративну процедуру, а його критика ґрунтувалася на хибному уявленні, ніби у громадян «забирають право на скаргу». Насправді ж це право не зникало, а переходило під регулювання іншого, більш гарантійного закону.
Прийняття нового закону про звернення є необхідним і неминучим кроком. Водночас вкрай важливо, аби в ньому не залишилось положень, які можуть знову породити правову невизначеність або суперечності з Законом «Про адміністративну процедуру». Лише чітке концептуальне розмежування двох законів дозволить забезпечити реальний, а не декларативний захист прав людини.
За результатами дискусії учасники визнали, що нова редакція законопроєкту, підготовленого до другого читання, значно краща за попередню і в багатьох аспектах повертається до логіки урядового варіанту. Водночас експерти наполягали: без усунення фундаментальних проблем – насамперед щодо суб’єктів розгляду звернень (у законопроєкті варто чітко додати такий обов’язок для всіх суб’єктів, що виконують публічні завдання / функції) і «оскарження відповідей» (таку норму необхідно виключити) – реформа може залишитися незавершеною.
