На майданчику ІХ Міжнародного юридичного форуму відбулася панельна дискусія на тему «Право на звернення: конституційні основи та законопроєктні новели». Організаторами заходу виступили Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого та юридичний факультет Запорізького національного університету. Серед партнерів – проект Європейського Союзу «Продовження підтримки комплексної реформи державного управління в Україні» (EU4PAR) та Міністерство юстиції України.
З вітальними словами до учасників звернулися проректор з наукової роботи Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого Дмитро Лученко та керівник проєкту EU4PAR Угіс Сікс.
Дмитро Лученко наголосив на надзвичайній важливості інституту звернень для демократичного суспільства і зазначив, що члени команди університету були залучені до розробки законопроєкту про звернення, який зараз активно обговорюється зацікавленими сторонами.
Угіс Сікс підкреслив, що тема звернень стосується самої сутності відносин між державою та громадянами. Йдеться про принципи та процедури, які повинна дотримуватися держава, а також про інструменти, якими громадяни користуються у взаємодії з владою в європейських демократіях.
«У всіх державах-членах Європейського Союзу, і я переконаний, що Україна скоро приєднається до них, громадяни мають право на належне врядування. І два закони, які ми обговорюємо сьогодні, – Закон України «Про адміністративну процедуру» (ЗАП) та законопроєкт “Про звернення” – є такими ключовими інструментами для забезпечення цього права», – пояснив Угіс Сікс.
Він зазначив, що ці два закони мають бути чітко розмежовані. ЗАП регулює випадки, коли держава ухвалює рішення щодо індивідуальних прав, тоді як звернення стосуються пропозицій, рекомендацій чи петицій громадян. На жаль, чинний Закон України «Про звернення громадян» часто перетинається із ЗАП, створюючи плутанину, тоді як у державах-членах ЄС ці підходи чітко розділені.
«Метою нового законопроєкту є модернізація підходу до звернень та їх розмежування від адміністративних процедур, щоб громадяни не губилися в суперечливих нормах. Якщо законопроєкт буде ухвалено, це стане ще одним кроком у переході України від радянської спадщини до європейської правової культури, де права є реальними, а процедури зрозумілими», – підсумував Угіс Сікс.
Заступник Міністра юстиції України Олександр Банчук детальніше розповів про ключові положення законопроєкту «Про звернення», який уже схвалений парламентом у першому читанні та готується до остаточного ухвалення. Він нагадав, що його ухвалення передбачене Дорожньою картою з реформування державного управління, що є зобов’язанням України перед Європейською комісією. За словами заступника Міністра, прийняття документа очікується вже до кінця року.
Олександр Банчук зауважив, необхідність нового закону зумовлена тим, що чинний закон «Про звернення громадян» неможливо було змінити так, щоб провести чітку межу між адміністративними процедурами та зверненнями. Нова редакція дозволяє розмежувати ці сфери: якщо йдеться про права чи обов’язки конкретної особи – застосовується ЗУ «Про адміністративну процедуру», якщо ж про рекомендації чи пропозиції – ЗУ «Про звернення».
Важливою новацією є також визнання суб’єктами звернення не лише фізичних, але й юридичних осіб, що відповідає практиці Верховного Суду. Крім того, законопроєкт пропонує змінити підхід до розгляду звернень: відповідь може надавати уповноважена особа, а не лише керівник органу, що дозволить ефективніше використовувати ресурси. Також передбачено цифровізацію, зокрема можливість підписання документів електронним підписом та проведення прийому громадян за допомогою відеозв’язку.
На необхідності кардинального оновлення законодавства про звернення наголосив також під час свого виступу експерт проєкту EU4PAR Віктор Тимощук. За його словами, нинішня практика надмірно навантажує органи влади.
Зважаючи на це, Віктор Тимощук закликав шукати механізми протидії зловживанням і надавати більше дискреції органам влади у відборі звернень для розгляду. Серед ключових пропозицій він назвав: обмеження кола суб’єктів, які зобов’язані розглядати звернення, лише публічним сектором; відмову від гарантування права на участь і оскарження у процедурі звернень – адже йдеться не про рішення щодо прав чи обов’язків, а про пропозиції чи рекомендації; відмову від особистого прийому керівників як обов’язкового елемента; запровадження механізмів протидії масовим зловживанням правом на звернення; уніфікацію строків розгляду для всіх категорій звернень.
Експертка проєкту EU4PAR Ольга Соловйова докладно проаналізувала звернення за їх видами і запропонувала підходи до їхнього розгляду. Вона наголосила, що існує різниця між пропозицією, заявою (повідомленням/вимогою), клопотанням і скаргою, і для кожного типу має застосовуватися відповідний правовий режим:
- пропозиції – розглядаються виключно за Законом «Про звернення громадян», оскільки не створюють правових наслідків для заявника;
- заяви – мають подвійну природу. «Заяви-повідомлення» залишаються у сфері дії Закону «Про звернення громадян», тоді як «заяви-вимоги» спрямовані на реалізацію конкретного права чи законного інтересу особи, підпадають під дію Закону «Про адміністративну процедуру»;
- клопотання – в оновленому регулюванні тлумачаться як процедурні звернення в межах адміністративного провадження і тому розглядаються відповідно до Закону «Про адміністративну процедуру»;
- скарги – у більшості випадків мають розглядатися саме за адміністративною процедурою, за винятком тих сфер, які прямо виключені з її дії.
На думку експертки, ключовим завданням правозастосувачів є не формальне сприйняття назви звернення, а правильне визначення його суті. Саме від цього залежить, яке законодавство застосовується – Закон «Про адміністративну процедуру» чи Закон «Про звернення громадян», – а отже, і які гарантії отримає особа.
Також у межах панельної дискусії з доповідями виступили доцентка факультету права та адміністрації Варшавського університет Йованка Якубік-Лалік та кандидат політичних наук, представник Латвійського університету, менеджер платформи цифрових громадських ініціатив ManaBalss.lv Дідзіса Мелкіса. Вони поділилися національними практиками – зокрема, щодо інституту петицій та механізмів розгляду звернень у своїх країнах. Окремо Дмитро Лученко представив перспективи вдосконалення вітчизняного законодавства про петиції.
Підсумком обговорення стало розуміння, що модернізація інституту звернень є невід’ємною частиною переходу України до європейської правової традиції, де права громадян мають бути чітко захищені, а процедури – зрозумілими.